近日，自然资源部、国家林业和草原局正式印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》。文件提出，“各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，不定期监测执行情况；新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”，在全国层面确立新增建设用地与存量盘活挂钩的刚性机制，并对新增建设用地供给规模、用途优先级、配置逻辑等作出系统性调整。
一、核心要义：从“增量扩张”到“存量提质”的规则重构
从专业边界来看，我国房地产市场的土地供给分为两大类别：一类是新增建设用地，即依法将农用地、未利用地转为建设用途的土地；另一类是存量建设用地，涵盖城中村、老旧厂区、老旧小区改造后形成的建设用地。此次新政本质是对新增建设用地的刚性约束，而非对全口径建设用地的管控，限制的是城市“摊大饼”式的外延扩张，而非城市内涵式建设。
（一）“以存定增”，锁定新增建设用地天花板
政策明确，“年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”，将新增建设用地的供给权限与存量土地盘活成效进行强绑定，形成“多盘活才能多新增、不盘活就无新增”的倒逼机制。这一规则颠覆了地方政府过去“向上要指标、占耕地扩城市”的路径依赖，推动地方政府从“向外要空间”转向“向内挖潜力”，核心目标是守住耕地保护红线、实现土地节约集约利用。
（二）重构用途优先级，确立新增建设用地“民生优先、实体为本”用地导向
政策明确，“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”，这一规定并非对经营性房地产用地的“一刀切”禁止，其精准管控的是新增建设用地的用途分配，核心是扭转过去地方政府将优质新增建设用地优先向房地产倾斜的惯性。政策清晰划定了两条法定红线：一方面，新增建设用地核心流向重大基础设施、先进制造业、科创产业、保障性住房及教育医疗养老等民生领域，从源头切断经营性房地产对新增建设用地的路径依赖；另一方面，经营性房地产开发的用地需求，可通过存量建设用地的盘活、出让来满足，同步通过“以存定增”机制倒逼地方政府加快存量用地入市。
二、深层动因：适配行业转型与高质量发展的制度破局
此次新政绝非孤立的土地管理政策调整，而是针对我国房地产行业长期积累的核心矛盾、适配行业发展阶段转型的顶层制度设计，其底层逻辑围绕“控增量、去库存、优供给”展开。
（一）破解供需结构性错配，遏制无效供给与资源浪费
当前我国房地产市场的核心痛点，并非总量供给不足，而是严重的结构性供需错配。从行业数据来看，截至2026年2月末，我国三、四线城市商品住宅广义去化周期普遍超过24个月，部分城市甚至超过36个月，新增建设用地投放持续形成新的库存积压；而杭州、上海、合肥等核心城市商品住宅去化周期相对较短，尤其是核心区域住房供需矛盾突出，却面临新增建设用地指标触顶的困境（见表1）。新政通过“以存定增”压缩全国新增建设用地总规模，严控新增建设用地向经营性地产投放，本质上是从源头遏制高库存城市的无效土地供给，避免行业进一步陷入“越供地、越过剩、越难去化”的恶性循环；同时倒逼核心城市通过存量盘活释放用地空间，匹配真实的住房需求，从根源上化解行业的结构性供需矛盾。
（二）切断土地财政与地产扩张绑定循环，推动行业去金融化
新增建设用地是“土地财政”运行的核心底层资产。行业数据显示，2018-2024年，全国国有建设用地出让收入与地方一般公共预算收入的比值均超过40%；2025年，西安、杭州、重庆、南京、武汉等重要二线城市国有建设用地出让收入与一般公共预算收入比值仍超过40%（见图1、表2）。房企新增土储中，公开招拍挂的新增建设用地长期占比90%以上。房地产行业的规模增长与新增建设用地的扩张深度绑定。这种绑定循环，不仅导致地方政府过度依赖土地出让收入，弱化了产业培育与公共服务供给的动力，也催生了房企过度加杠杆、行业金融属性持续放大的风险。新政从源头切断这一绑定链条，倒逼地方政府摆脱对一次性土地出让收入的依赖，转向培育产业税收等持续性财政收入，同时推动房企去杠杆，推动行业回归居住属性与实体经济本源。
（三）适配城镇化发展阶段转型，推动行业全面进入存量时代
截至2025年底，我国常住人口城镇化率已达到67.89%，城镇化进程已进入中后期发展阶段，过去粗放式的城市外延扩张模式已难以为继。行业数据显示，截至2024年底，全国城镇低效建设用地规模超过5000万亩，其中仅批而未供和闲置土地规模就超过1200万亩，存量用地盘活潜力巨大。事实上，自2015年棚改启动后，存量建设用地就已取代新增建设用地，成为我国房地产市场的第一大供地来源，行业早已开启从增量向存量的转型。新政通过制度予以刚性固化，将“存量供地为主”从行业自发选择升级为全国统一执行规定，为房地产行业划定了未来数十年的核心发展赛道。
（四）保障实体经济用地需求，精准释放增量要素空间
土地是实体经济发展的核心生产要素。过去部分地区优先将优质新增建设用地向房地产开发倾斜，导致工业用地、科创用地供给不足、成本高企，一定程度上挤压了实体经济的发展空间。新政将新增建设用地的优先级向重大产业项目、基础设施项目全面倾斜，为先进制造业、战略性新兴产业、科技创新等领域提供了稳定、低成本的用地保障，能够有效破解实体经济项目“落地难、用地贵”的痛点，引导更多资源向实体经济集聚，推动产业结构优化升级，为我国经济高质量发展筑牢坚实的产业根基，同时也为新质生产力发展提供了核心的土地要素支撑。
三、行业变局：重塑房地产行业发展逻辑与竞争格局
新政的全面落地，将对房地产行业的城市格局、企业模式、市场供给、竞争逻辑等产生全方位、深层次影响，且这种影响呈现显著的差异化特征。
（一）城市格局：分化加剧，核心城市机遇凸显，三、四线城市加速收缩出清
新政将进一步加剧房地产市场的城市分化，形成“强者恒强、弱者加速出清”的格局。
核心一、二线城市：机遇大于挑战。核心城市人口持续流入，住房真实需求相对旺盛，新增建设用地指标长期紧张，过去多年早已将存量盘活作为用地供给的核心渠道，城中村改造、城市更新、低效用地再开发的体系已经相对成熟。新政的落地，不仅不会影响其正常的用地供给，反而会进一步强化其存量盘活的政策优势，叠加新增建设用地优先保障保障性住房建设，能够有效缓解核心城市的住房供需矛盾，稳定市场预期。同时，核心城市存量盘活项目的收益平衡能力强，能够持续吸引房企与社会资本参与，将成为未来房地产行业的核心主战场。
都市圈强节点城市：迎来结构性机会。位于国家级都市圈、城市群范围内的强三线城市，承接核心城市产业外溢与人口流入，存量土地具备一定的盘活价值与市场需求，能够通过“以存定增”机制获得合理的新增建设用地空间，叠加产业项目优先保障的政策红利，有望成为核心一、二线城市的重要补充市场。
普通三、四线城市：挑战远大于机遇。绝大多数三、四线城市人口持续流出，商品住宅库存高企，本身新增建设用地就处于过剩状态，存量土地多为低效工业用地与闲置住宅用地，盘活需求与市场价值低。新政的落地，将进一步压缩其新增建设用地空间，原本依赖的新增经营性用地出让收入将大幅缩水，土地财政压力持续加大；同时，存量盘活项目缺乏市场需求支撑，难以吸引房企参与，将进一步加速三、四线房地产市场的深度出清，部分弱三线、四线城市的房地产市场甚至将逐步进入“零新增开发”的收缩状态。
（二）企业模式：高周转模式终结，能力竞争逐渐取代资源与融资竞争
新政从根本上打破了房企传统发展模式的底层基础，推动房企竞争逻辑从“融资能力、拿地能力”，全面转向“存量操盘能力、资产运营能力、综合服务能力”。
高周转模式正式退出历史舞台。新政严控新增建设用地用于经营性房地产开发，意味着公开招拍挂的新增净地规模将显著收缩，传统拿地渠道全面收窄，高周转模式失去了核心的土地供给支撑，无法持续实现规模扩张。依赖高周转实现规模增长的房企，若不能快速完成转型，将逐步被市场淘汰。
存量运营能力成为企业核心竞争力。未来经营性用地的供给核心渠道是存量盘活，而城中村改造、老旧厂区更新、低效用地盘活等项目，对房企的前期规划、拆迁谈判、资金平衡、产业导入、资产运营能力提出了极高的要求。具备这类能力的房企，尤其是在核心城市有丰富存量项目操盘经验的地方国企、头部央企，以及部分优质民企，将在未来的土地市场中占据绝对优势。
多元化运营能力打开差异化发展空间。具备保障性住房建设运营、产业园区运营、物业服务与城市服务能力的房企，能够精准对接新政的优先保障方向，获取稀缺的新增建设用地指标与政策红利，摆脱传统住宅开发的同质化竞争，实现差异化发展。
（三）市场供给：土地市场逻辑重构，住宅供给结构持续优化
土地市场：从“资金驱动”转向“能力驱动”。未来全国土地市场的交易主体，将从过去的新增建设用地招拍挂，转向存量盘活项目的合作与出让。城市更新项目、城中村改造项目、低效用地再开发项目，将成为房企拿地的核心渠道，土地市场的竞争将从“价高者得”的资金竞争，转向“方案优、能力强、产业匹配度高”的综合能力竞争。同时，土地出让收入的结构将发生根本性变化，一次性的新增建设用地出让收入占比将持续下降，存量盘活的长期运营收益、增值收益占比将持续提升，推动地方政府土地收入模式的转型。
住宅市场：居住属性强化，金融属性持续弱化。核心城市的商品住宅供给将主要来自存量盘活项目，供给区位将更贴近城市核心区，更适配改善型住房需求，有助于稳定房价预期；同时，新增建设用地全面向保障性住房倾斜，将持续扩大保障性租赁住房、共有产权住房的供给规模，加快构建“租购并举”的住房体系。长期来看，房价走势将更贴合城市基本面与真实居住需求，市场将逐步进入平稳健康发展的新常态。
（四）赛道变革：存量运营、保障房、产业地产等赛道迎来新的发展机遇
新政将改变房地产行业的赛道格局，推动行业从单一的住宅开发，向“开发 + 运营 + 服务”的多元化生态转型。城市更新与存量盘活赛道全面扩容，成为行业核心业务赛道与新的增长极；保障性住房赛道将获得持续的新增用地指标与政策支持，成为房企稳定的业务板块；产业地产与实体经济配套赛道价值凸显，依托新增建设用地的优先保障政策，迎来新的发展机遇，实现与实体经济的深度绑定与协同发展。
四、落地挑战：多重博弈与执行难点亟待破解
必须清醒认识到，新政的全面落地并非一蹴而就，其执行过程中仍面临多重行业博弈与现实难点，需要行业与政策层面重点关注、协同破解。
（一）地方政府利益博弈与执行动力分化
新政严控新增用地用于经营性房地产开发，直接冲击了土地财政依赖度较高城市的核心财政来源。相较于存量盘活的长期运营收益，新增用地出让的一次性收益更高、落地更快，因此土地财政依赖度较高的城市，存在消极执行、拖延落地的动力。同时需警惕部分地方政府通过“产业配套住宅”“人才公寓市场化销售”等方式，变相将新增建设用地用于经营性房地产开发，出现“上有政策、下有对策”的执行偏差。
（二）存量盘活资金平衡难题
核心城市存量盘活项目普遍存在拆迁成本高、开发周期长的问题，过去部分项目可通过申请新增建设用地指标配套商品住宅，实现资金平衡。新政下，新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，存量项目的资金平衡只能依赖项目内的存量可售物业，平衡难度大幅加大。同时，存量盘活项目的长期运营收益偏低，难以匹配社会资本的收益预期，如何创新投融资模式、吸引社会资本参与，是政策落地的核心难题。
（三）区域差异化执行弹性空间需合理设置
我国东中西部发展差异极大，东部发达省份存量建设用地规模大、盘活价值高，满足1:1的“以存定增”要求难度较低；而中西部欠发达省份城镇化仍有发展空间，存量土地盘活价值低，1:1的刚性红线可能限制其民生与重大项目的新增用地需求。如何在守住政策底线的前提下，针对不同区域设置差异化的挂钩比例与弹性空间，避免“一刀切”的负面效应，是政策落地的关键。
（四）配套政策支持体系需加快完善
“以存定增”机制的全面落地，需要全链条的配套政策与基础制度支撑，目前相关配套体系仍有待完善。一是财税配套政策缺失，地方政府土地出让收入缩减后，缺乏稳定的替代财税来源，存量盘活相关的税费优惠政策仍不健全；二是金融支持政策不足，适配存量盘活长周期、低收益特征的金融工具仍较为稀缺，城市更新贷、存量盘活专项债等产品的支持力度仍有待提升；三是基础制度支撑不足，全国存量土地底数清查、不动产统一登记、低效用地认定标准、盘活成效考核机制等基础工作仍有待完善，难以支撑“以存定增”机制的精准化、常态化执行。
五、结语
本次土地新政的出台，绝非对房地产行业的全面限制，而是通过对新增建设用地的全链条刚性管控，完成了我国土地供给规则从“增量扩张”到“存量提质”的系统性重构，是适配房地产行业转型、服务经济高质量发展的重要制度安排。对于房地产行业而言，新政彻底终结了依赖新增建设用地的高周转、高杠杆时代，全面开启了以存量建设用地利用为核心的“能力为王”新发展阶段。未来，唯有顺应政策趋势，深耕核心城市存量市场，加快培育全周期操盘与资产运营能力，向多元化、精细化运营转型的房企，才能在行业新格局中站稳脚跟，实现高质量发展。
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